Между двух огней (интервью Татьяны Демидовой изданию «Цифровые Закупки»)

Услышать рынок: принимая вторую очередь поправок в 44-ФЗ, Минфин будет ориентироваться на мнение участников закупочных процедур.

Директор Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов РФ Татьяна Демидова рассказала журналу «Цифровые Закупки» о планируемых изменениях в законе.

– Татьяна Павловна, 15 июля состоялась рабочая встреча Гильдии отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам на площадке ОНФ, где в том числе обсуждался вопрос утверждения типовой формы банковской гарантии. Известно, что подобное предложение содержится и в правительственной концепции.

А банки поддерживают данную инициативу?

– По этому вопросу у нас было несколько совещаний – одно в министерстве, второе – в Ассоциации российских банков. Их представители высказали опасение, что работа над типовой формой гарантии пройдет без их участия. У нас подобных намерений, конечно, нет. Поэтому мы в случае принятия соответствующего законопроекта всю последующую работу по подготовке подзаконного акта установления формы банковой гарантии будем проводить совместно, открыто и публично.

– Многие заказчики жалуются на необходимость работы с большим количеством нормативных документов, регламентирующих национальный режим в закупках.

Считает ли Минфин необходимым собрать все данные акты в единый документ?

– Идея аккумулировать все случаи в единую базу звучит хорошо, однако стоит вопрос, как это реализовать на практике. Когда речь идет об одном документе, то дело решается просто – есть «одно окно» для заказчика и для поставщика, куда обращаются для принятия решения о выборе страны происхождения предлагаемого к поставке товара и понимания процесса распространения запрета либо ограничения на соответствующую продукцию. Но создать единый механизм для работы со всей массой документов пока проблематично.

– Почему?

– Потому что если посмотреть весь перечень актов, то у нас по каждому акту, существующему в зависимости от вида и направления товаров из перечня, есть особенности, в том числе с точки зрения подтверждения порядка предоставления документов о стране происхождения товара.

Возьмем, например, продукты питания: в составе заявки участник только декларирует, а проверка достоверности уже идет на стадии исполнения контракта. Это связано с тем, что продуктовый перечень содержит очень много скоропортящихся товаров, и их невозможно привезти заблаговременно в какой-то орган по выдаче соответствующего документа, подтверждающего страну происхождения товара ради того, чтобы орган проверил, убедился, выдал заключение (а потом с этим заключением прийти в соответствующую закупку). Это приводит к тому, что на этапе выдачи такого заключения, тем более на момент участия в закупке, именно этот товар уже невозможно представить к поставке, ведь срок хранения истек…

По порядку подтверждения страны происхождения товара мы также имеем различные механизмы: в ряде случаев в качестве подтверждения предоставляется документ, выдаваемый ТПП РФ, либо заключение, выдаваемое Минпромторгом. В ряде – предусмотрены иные инструменты поддержки отечественных производителей, например, специальные инвестиционные контракты. В связи с чем говорить о формировании единого акта преждевременно. На перспективу, когда мы уже наработаем достаточный опыт правоприменительной практики, позволяющий создать единый эффективный механизм подтверждения страны происхождения товаров, эта задача будет выполнимой.

– Планируется ли расширение перечня товаров, в отношении которых будет применяться национальный режим? Если да, то какие это виды товаров?

– Эта работа ведется в рамках исполнения, в том числе нацпроектов. В настоящее время на площадке Минпромторга России с участием федеральных органов исполнительной власти, задействованных в реализации национальных проектов, осуществляется сбор информации и обобщение видов товаров, которые будут закупаться в рамках выполнения нацпроектов. По итогам этого анализа будет рассмотрен вопрос об эффективности и наличии необходимых подзаконных актов.

Но по факту уже могу сказать, что перечень «стратегических» товаров будет расширяться. Для него будет издан либо отдельный акт, либо предусмотрены комплексные решения – в дополнение к тем актам, которые уже приняты по отраслям. Работа по данному направлению находится в активной стадии, полагаю, что уже в августе она будет завершена. После чего в дело включится Минфин, дополнив положения приказа Министерства финансов РФ № 126н, устанавливающего преференции российским производителям. Здесь важно учесть, что Россия находится в отношениях, связанных с договором ЕАЭС. А в рамках соответствующего договора у нас есть обязательства по предоставлению равного национального режима продукции, производимой в странах-участницах соглашения.

– Сейчас готовится пакет законодательных инициатив для осенней сессии в Госдуме. При разработке предыдущего пакета регуляторы показали эффективную совместную работу.

Как Вы считаете, сейчас также удастся достичь взаимопонимания по ключевым вопросам?

– На мой взгляд, совместная работа по принятию поправок в весеннюю сессию – это был один из самых хороших примеров, который показывает эффективность совместной работы: Правительство РФ и Государственная Дума в режиме конструктивного диалога пришли к единому знаменателю и в сжатые сроки приняли необходимые поправки. Результат – 71-ФЗ. Остались некоторые нюансы, не попавшие в повестку. Они были перенесены в следующее чтение. К осени готовится большой блок поправок. Эти два законопроекта должны решить основную часть задачи по оптимизации контрактной системы.

– Многие жалуются на то, что Закон о закупках меняется слишком часто, и к этому трудно адаптироваться...

– Обратите внимание, что поправки в законы зачастую связаны с изменением внешних факторов. Это и изменение состояния экономики, геополитические процессы, социальная система. Законодательство о закупках находится на стыке всех этих сфер. Не случайно все последние поправки к закупочной системе шли в параллели с изменениями других направлений законодательства. Например, был затронут большой законотворческий пласт, связанный с защитой информации. Оптимизационный закон 71-ФЗ был продиктован требованиями эффективной реализации нацпроектов. Можно, конечно, не менять в законе ничего, оставить все как есть, но это будет тормозить национальную экономику. Здесь приходится соблюдать баланс интересов.

С одной стороны, говорят, что закон часто меняется. С другой – поступают настойчивые сигналы, что его надо менять. Если требуется оптимизация, ее невозможно сделать без поправок в закон. Задача регулятора, которую мы для себя видим и ставим, – продумать механизм правовых изменений таким образом, чтобы они были максимально удобными и для заказчика, и для поставщика. Чтобы вызывали как можно меньше вопросов и чтобы переход на новую систему состоялся безболезненно, без острых углов.

Вместе с Федеральным казначейством у нас стоит общая задача – провести все гладко с точки зрения технологического процесса: функционал ЕИС должен обеспечивать плавный переход ко всем изменениям. Работа комплексная – как законодательная, так и технологическая. Тем более что большинство правок в закон нацелено на автоматизацию, поэтому писать нормы, не обеспечивая их инструментами фактического исполнения в ЕИС,  невозможно. Эта большая и сложная работа.

Стараемся поставить себя одновременно и на место заказчика, и на место поставщика. Обеспечить поставку товара по той цене, которая формируется, максимально возможно экономически обоснованной – низкая цена. И в то же самое время без нарушения требований к качеству, к срокам исполнения контракта, предъявленных заказчиком.

– Помогают ли вам в работе общественные организации?

– Конечно. Мы получаем обратную связь через такие профессиональные сообщества, как ТПП РФ, «ОПОРА РОССИИ», «Деловая Россия», Ассоциация российских банков, мониторим отзывы поставщиков, хозяйствующих субъектов. В работе с общественными организациями нам важна информация от самых «маленьких» поставщиков, которым не всегда возможно обратить внимание на свои проблемы на федеральном уровне. Например, тесно взаимодействуя с ТПП РФ, мы принимали участие в видеоконференциях с регионами. Многие вопросы касались каталога товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, когда формировались подходы и общее видение при его создании.

Сегодня профессиональные отраслевые сообщества нам помогают с формированием данных для позиции каталога, в том числе на предмет корректности-некорректности, возможных ошибок, соответствия рыночным условиям описания товара.  Мы не можем обладать познаниями во всех областях. Здесь важно услышать рынок и с точки зрения обоснованности пожеланий заказчика, и позицию заказчика. В споре рождается истина, и баланс интересов всегда где-то посередине.

– Хотим узнать Ваше личное мнение: почему до сих пор у нас нет органа власти, уполномоченного на официальное разъяснение 44-ФЗ.

Или это в принципе невозможно?

– Если посмотреть, то такой орган не закреплен не только в области закупок, но и практически в любой другой области. Дело в том, что сами нормы закона должны быть сформированы таким образом, чтобы исключать необходимость какой-то трактовки и разъяснений. Вопрос единого методологического органа – это вопрос риторический…  Потому что сфера закупок у нас не ограничивается только 44-ФЗ.

Она содержит в себе комплекс взаимосвязанных законодательств – это и бюджетный кодекс, и гражданский, и градостроительный. Мы имеем дело с комплексом вопросов, на которые даже орган по регулированию контрактной системы не всегда может дать ответ. Скажем, попадают определенные виды работ, закупаемых в рамках государственных закупок, под необходимость получения соответственно вхождения в СРО либо нет, – это может сказать только Минстрой. Аналогичные вопросы есть и в области здравоохранения, и в области контрольной деятельности.

Закупочное законодательство также тесно связано с 135-ФЗ «О защите конкуренции». Установление тех или иных характеристик формально может соответствовать требованию 44-ФЗ, но при этом может быть выявлен факт нарушения антимонопольного законодательства. А это уже прерогатива Федеральной антимонопольной службы. Поэтому сказать, что мы готовы определить какой-то единый методологический орган в этой области, пока не могу. Мое мнение: при существующей системе закупок, в принципе, сделать это практически невозможно. Хотя для многих это было бы удобно.

– Недавно Вы высказали позицию Минфина о том, что все закупки малого объема не обязательно проводить через агрегаторы торговли.

С чем это связано? Если от агрегаторов все, наоборот, ждут сверхпродуктивности? И закупки каких именно товаров, возможно, пройдут, минуя «Березку»?

– Здесь вопрос не только в «Березке». Это пилотный проект. Целесообразно говорить вообще о механизме закупок малых объемов. Законопроект по их регулированию как раз сейчас находится в разработке. Есть разные точки зрения, в том числе и на уровне федеральных органов исполнителей власти. Это будет одна из сложных тем для обсуждения, потому что любая новая тема требует максимально возможного аналитического подхода. Если мы говорим про оптимизацию уже давно действующих процедур, то мы можем их упростить только на основании уже полученных результатов.

Что же касается закупок малых объемов, сегодня таких данных недостаточно – на текущий момент существуют различные видения, что именно считать закупками малого объема. Например, в терминологии закупок малых объемов для «Березки» это все же закупки, которые у нас осуществляются в рамках пунктов 4,5 и 28 части 1 статьи 93 Закона 44-ФЗ. А если мы говорим вообще, концептуально, то есть предложения внести в категорию «малых» закупки до 500 тысяч рублей. То есть это закупки, осуществляемые в настоящее время путем запроса котировок. В каком объеме эти закупки распространять?  Нам предстоит выработать согласованное решение в ближайшей перспективе.

Возможность применения агрегаторов, или электронных магазинов, или иных механизмов требует рассмотрения некоторых нюансов. Безусловно, вышеуказанные механизмы, независимо от того, какой из них будет выбран – электронный магазин, агрегатор, биржа, операторы электронных площадок должны предоставлять право заказчику по выбору всей продукции по всей номенклатуре. Однако агрегаторы не решают вопрос оперативной закупки.

Допустим, поехал сотрудник заказчика в командировку на автомобиле, по дороге сломалась запчасть. Нужно сохранить ему возможность обратиться в близлежащую СТО, для того чтобы осуществить услугу по замене, приобрести ремкомплект или деталь. То же самое, когда речь идет о закупках лекарственных препаратов, особенно по жизненно важным показаниям. Проводить торги, ждать поставки и привоза продукции в такой ситуации нецелесообразно. Ведь есть возможность обратиться в ближайшую аптеку, принести чек и использовать лекарство. При создании модели, позволяющей администрировать закупки малого объема, важно не навредить.

Думаю, для таких закупок нужен механизм тонкой настройки. Все остальное, безусловно, должно быть открыто, прозрачно, конкурентно, потому что объем закупок малыми контрактами с момента принятия 71-ФЗ существенно увеличивается (особенно с учетом повышения планки по 4 пункту вместо 100 – 300 тысяч). По пункту 5 минимальный порог вырос с 400 до 600 тысяч рублей, по лекарственным препаратам – до миллиона. Конечно, это повышает важность максимального обеспечения конкурентных процедур.

Кстати, мы провели опрос регионов, запрашивали позицию субъектов, у которых есть электронные магазины, кто и как их использует. Во многих регионах такие электронные магазины есть, и у всех этих ресурсов есть свои особенности. Кто-то делает в рамках функционирования переторжки; у кого-то это закупка у конкретного поставщика; у кого-то это проведение мини-аукционов. То есть у всех все по-разному: есть свои плюсы и минусы, но нет общего знаменателя.

– От чего это зависит и на что влияет?

– Это зависит от функционала выстроенной системы электронного магазина. Например: кто-то просит обеспечение заявки, кто-то не просит; кто-то берет плату с победителя, а кто-то не берет. При этом имеем общую цель – все происходящее вывести на конкурентную, открытую, прозрачную базу в закупках малого объема. От этого зависят качество и эффективность системы закупок в целом, применение электронных магазинов на территориях субъектов РФ – это положительный элемент независимо от выбранной модели. Когда решение принимается в автоматизированном режиме, это для любого регионального бюджета как минимум понятно, удобно, эффективно с точки зрения экономии средств, и самое главное – это поддержка поставщиков и бизнеса.

Очень многие мелкие поставщики не в состоянии выйти на крупные закупки (нужно предоставлять обеспечение, есть сложный механизм получения ЭЦП, нужно пойти зарегистрироваться). Это не всегда понятно, и не всегда ИП или какое-то небольшое ООО желает в эту систему погружаться. Но оно готово торговать через интернет. А ведь создание электронных магазинов позволяет реализовывать продукцию не только в своем регионе: система помогает определить, куда поставщик готов доставить товар. Все это стимул для расширения географии и развития бизнеса. А в перспективе это уже стимул выходить на большие закупки: конкурсы и аукционы. Электронный магазин – это в своем роде еще и обучающий механизм, проектирующий доверие к системе закупок. В электронном магазине суммы маленькие, что позволяет поставщикам мобильно ориентировать свою деятельность под соответствующие контракты. Даже если случился какой-то сбой, то размер штрафа будет незначительным. Потренироваться на мелких заказах, получить опыт, чтобы потом уверенно принимать участие в крупных закупочных процедурах – это хороший шанс для субъектов малого и среднего предпринимательства.

– Доверие – очень важный фактор. К сожалению, у поставщиков до сих пор существует стереотип, что закупки – это не для всех…

– Все новое настораживает: любая автоматизированная система требует элементарных познаний. Не все к этому готовы – найти какие-то положения, почитать, протестировать… Но мы надеемся, что электронные магазины в том числе нам помогут в адаптации и привлечении потенциальных поставщиков в сферу закупок. На фоне нормативного закрепления всех этих механизмов наша первая задача – сохранить тенденцию роста, не отпугнуть ни заказчиков, ни поставщиков, а создать базу для еще более широкого развития. Но контроль тоже должен быть, как бы страшно это ни звучало. Сейчас пока это все не подлежит контролю с точки зрения 44-ФЗ. Внутреннее решение субъектов о проведении соответствующих электронных закупок в электронных магазинах с точки зрения законодательства последствий пока не имеет. Но когда соответствующее положение появится в законе, ответственность электронных магазинов тоже будет повышаться.

– Одна из идей Минфина – ограничить механизм определения начальной максимальной цены контракта запросами только в адрес компаний, зарегистрированных в ЕРУЗ?

Как это поможет избавиться от направления запроса аффилированным компаниям? Предложения будут направляться автоматически?

– Задача такая стоит. Администрирование коммерческих предложений, которые получает участник закупок при обосновании НМЦК. Это самый распространенный способ обоснования начальных максимальных цен. Мы не берем во внимание строительство – там есть проектно-сметная документация, прошедшая экспертизу… Большинство остальных сфер – это как раз запрос предложений, оценка рынка по возможной стоимости того или иного предмета закупок. И вот здесь многие контрольные органы отмечают факты не всегда добросовестного, скажем так, и объективного получения информации.

При этом в таких случаях трудно усмотреть и идентифицировать нарушение закона, потому что обоснование цены осуществлено на основании предложений трех разных юридических лиц. Они действующие, зарегистрированные в налоговой службе, но, например,  находятся все… по одному адресу. Вплоть до одного офиса. Учитывая, что мы создаем систему регистрации, наполняем ее, было бы странно не воспользоваться ее возможностями для профилактики подобных нарушений. На перспективу предполагается механизм запроса коммерческих предложений именно у участников соответствующих закупочных процедур, зарегистрированных в ЕИС.

– 1 июля вступили в силу очередные поправки, внесенные в 44-ФЗ.

Ваш департамент ощутил всплеск вопросов со стороны заказчиков? К вам поступают письма с просьбой разъяснить новации? Или всем все понятно?

– По поправкам, которые у нас в 71-ФЗ приняты, не было негативной волны запросов, непонимания. Кроме того, у нас было поручение Правительства – предварительно провести работу по анализу готовности субъектов РФ по переходу на новые изменения. Все субъекты подтвердили готовность перейти на соответствующие нормы закона. Возможно, вопросы возникнут в связи с ограничением допуска к закупкам на аукционы. Подача ценовых предложений – только тем лицам, кто уже подтвердил свою предквалификацию. Запускается модель дополнительной аккредитации, которую будет проводить оператор электронной площадки по предквалифиционным требованиям. Посмотрим, как она будет развиваться. Если все хорошо, все удачно, то мы, конечно, этот горизонт будем расширять, в том числе и на конкурс с ограниченным участием.

– Татьяна Павловна, как Вы оцениваете появление нового сетевого издания «Цифровые Закупки»?

– Что касается формата издания в электронном виде, могу сказать, это правильное решение: количество пользователей в России сетью Интернет с каждым годом растет, и все больше людей стремятся получать информацию не из бумажных источников, а именно из электронных. Так быстрее, удобнее и позволяет всегда быть в курсе новостей и событий. Но для того, чтобы тот или иной источник информации стал для читателя необходимым, важны несколько факторов. У меня есть собственные требования в выборе изданий, которые я читаю, – это объективность фактов, актуальность, манера подачи информации, грамотное изложение. Желаю, чтобы журнал «Цифровые Закупки» удержал своего читателя, а интересных и важных  тем в сфере закупок, безусловно, хватает.